刘守英
我国上一轮经济发展基本上是靠工业化和城镇化来拉动，到2011年我们的工业化率达到了46.8%，城市化率达到51.3%。在概括传统增长模式的时候，人们一直强调两个方面，一是高投资和高出口，另一个就是地方政府之间的竞争。但是在这两个因素当中，土地其实起着非常关键的作用，在我看来就是一个发动机的角色。实际上，在上一轮发展过程中，整个高投资是靠土地来保障的。“十一五”时期，每年中央审批的用地指标是450万亩，实际上各地的用地指标远远超过政府合法指标。
土地的低成本推动了工业化。在资本、劳动和土地这三大推动工业化的要素里，资本是极其稀缺的，劳动力是极其廉价的，土地应该是极其短缺的。但在上一个30年的高速发展过程中，我们恰恰正是靠着土地的长期低价保证了工业化的推进，宽松和低价的土地供应，避开了上一轮工业化过程中因土地稀缺而造成的成本上升的短板，使得中国在很短的时间内实现了“世界工厂”的地位。从工业用地的成本来看，从2000年到2011年期间，综合地价的水平差不多涨了297%，商业地价的水平涨了309%，居住用地的价格上涨了528%，而工业地价水平才上涨71%，也就是说我们是长期靠较低的工业地价保证了工业化的推进。
土地资本化推动了城市化。我国地方城市基础设施投资的主要来源是政府投资，其中土地出让金差不多占到20%，土地的抵押融资占70%左右，还有10%左右来源于政府的财政节余。2011年，全国土地抵押面积420万亩，抵押金额达到4.8万亿，土地是我们上一轮发展模式的核心因素。
这种城市化模式存在非常大的问题。第一个问题就是人口的城市化大大滞后于土地的城市化。政府基本上是“要地不要人”，把土地拿到手上，它的原住农民基本上就是用剩余的那点土地来搞“人口的城市化”，外来人口大多在城中村呆下来参与城市的非农就业，基本上无法进入政府主导的城市化里。所以，从1995年到2008年，城市面积的扩张速度是每年7%，而城市人口的年均增长率只有3%，土地的城市化大大快于人口的城市化。我们的城市化率是以“常住人口”为标准来统计的，如果以户籍人口统计城市化率，则享受城市公共服务的人口城市化率只有37%。第二个问题是就业结构的转型大大滞后于产业结构的转型。从1995年到2011年，第一产业占国民生产总值的比重已经降到10%，到了农业现代化的转折点，但是一产的总就业比重却有37%，同世界各国的结构模型比较起来，这是非常独特的。第三个问题就是我们高度依赖土地的经济风险和社会风险。经济风险主要是地方政府的债务风险，从2010年审计署的数据来看，除54个县级政府之外的全部省级和市级政府以及绝大多数的县级政府均有债务负担，而且承诺用土地出让收入作为偿贷来源的占37.98%，地方政府现在只能靠土地的出让和土地的抵押来还债。另外，银行是地方政府债务最大的资金供给来源，2010年银行贷款占到地方政府债务资金的79%，融资平台的政府性债务余额占到地方政府债务余额的46.38%，地方政府偿还银行债务基本上靠土地出让和土地抵押来支撑。社会风险体现在，目前群体性事件和社会纠纷事件里，征地纠纷的案件占到60%。土地价格上涨以后，农民权利觉醒，征地成为群体性事件多发的主因，造成政府和群众冲突，加剧群众对政府的不信任。
还有就是用地结构极不合理，非常粗放。在整个建设用地的比重中，城市内部工业用地大概占到20%，有的地方到了30%，而发达国家基本上是15%左右。更大的问题在于，整个工业用地极其不集约，工业用地项目的容积率只有0.3%-0.6%，发达国家一般是1%。工业用地的土地投机现象比较严重，大量企业以低价买入土地后，等着政府修改规划，获取规划修改以后土地改变用途的价差。因此，卖出去的低价土地到底产生了多少工业化，这是要打很大问号的。城市用地中划拨比重太大，这必然带来大广场、大马路、大办公楼。整个供地结构里用划拨配置的土地占到30%，在这种情况下，政府不干形象工程是不可能的。
另外就是农民自动自发的城市化。现在几亿人的城中村聚居，这必须引起我们的高度警觉。以北京为例，现在整个城乡结合部本市户籍人口只有327万人，流动人口可以达到700万人，城乡结合部地区流动人口占到全市流动人口的一半以上。另外，在那里形成灰色房地产市场（区别于政府主导的房地产市场）。宪法规定城市土地属于国有，农村土地属于集体所有，这些灰色房地产市场完全是在法律之外的。在二元体制下，这些区域不得不由原来的农村组织以农村管理方式应付非农的社会生活，公共服务、基础设施、社会治安管理、垃圾处理等都严重落后。另外还存在人口资源环境的矛盾加剧，本地人口和外地人口比例严重失衡等一系列问题。
上一轮城市化的进程中，政府主导的城市化突飞猛进，而农民自发的城市化无序生长。这两个城市化都存在极大的不可持续性，隐藏着非常大的隐忧。
总体来讲，还是应该继续充分利用结构变革对于经济增长的资源配置效应来谋划好下一轮经济发展的机遇。现在我们是过半的城市化率，到2020年可以到60%，到2030年可以到70%，还有20%的填补变化率，所以城市化作为下一轮经济发展的引擎，从基本的战略来讲是没有什么疑问的，问题是怎样推动一个持续的、健康的城市化。
我们要打破现在的城乡二元体制，真正实现政府主导的城市化和农民自动自发的城市化这两个城市化轨道之间的融合。这牵涉到我们的规划体制、土地体制、基础设施建设体制，还有公共服务提供的体制和社会保障的体制，只有这些制度改革真正落实，我们才能破除二元体制。上一轮的城市化的进程尽管存在不少问题，但它的作用不可抹杀。所以，我们还应深化体制改革，实现可持续的重点城市化。
我觉得土地制度改革中非常重要的是：一是要破除城市土地国有和农村土地集体所有这两种权利不平等的体制，这两种不同的所有权应该在规划的前提下有同等进入城市化建设的权利，这样既可以解决权利保护的问题，也可以解决建设空间的问题。二是城市建设的融资问题。下一轮城市建设融资中，土地还会起到很大的作用，关键是要有一套既能化解矛盾，又能解决城市建设资金问题的融资机制。三是土地的真正收益如何从现在的归政府转向归社会。现在我们这套“卖地财政”最大的问题在于，政府从农民那里低价征地，然后高价卖出。下一步的改革，应该通过土地增值的税收让土地增值的部分由全社会来分享。当然，问题的核心还在于，必须通过户籍制度改革和基本公共服务均等化实现人的城市化。
（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部副主任。）
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